習近平總書記強調，要堅持和發展新時代“楓橋經驗”，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，推動更多法治力量向引導和疏導端用力，加強矛盾糾紛源頭預防、前端化解、關口把控，完善預防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量。2022年8月，中央全面依法治國委員會印發《關于進一步加強市縣法治建設的意見》（以下簡稱《意見》），其中提出要“強化訴源治理，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，加快推進人民法院調解平臺進鄉村、進社區、進網格，推動將民事、行政案件萬人起訴率納入地方平安建設工作考核，依靠基層、發動群眾實現矛盾糾紛就地發現、就地調處、就地化解。做好和解、調解、信訪、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟有機銜接的多元糾紛化解工作”。據此，作為推進當前訴源治理工作的一項重要抓手，民事、行政案件萬人起訴率正成為地方平安建設工作考核的一項新指標。

　　萬人起訴率是指某一行政區域一定時間段內，以萬人為單位，人民法院受理的一審民事、行政案件數與該地區常住人口和登記在冊的流動人口總數之間的比率。萬人起訴率可以在一定程度上反映該地區社會矛盾的激烈程度及社會治理效果。然而，與相對成熟的“萬人刑事犯罪發案量”相比，萬人起訴率指標的應用還處于探索推進階段，無論是分子設置還是分母設置，均有深入探討的空間，有必要堅持問題導向，加強前瞻性分析，確保指標的應用科學規范。

　　一、分子設置問題

　　一審民事、行政案件數作為指標計算的分子，在分母相同的情況下，分子越大，則指標越高，一定程度上反映社會治理效果較差。目前，與分子相關的以下問題需要進一步明確：

　　1.一審民事、行政案件是相加計和作為分子還是區分民事、行政案件類型單獨計和作為分子。即萬人起訴率的分子是一審民事加上一審行政案件數，還是一審民事案件數或者一審行政案件數？之所以要明確這一問題，是因為在部分司法改革前沿地區，行政案件實行集中管轄，即只有數家特定行政區域的法院受理行政案件，這些行政案件數量計入分子，客觀上會導致這些管轄法院所對應的特定行政區域相對于其他行政區域而言，萬人起訴率偏高，社會治理效果評價失真。同理，根據現代行政集約化管理的需要，行政機關往往集中于某些特定行政區域，如上海市市級行政機關集中于黃浦、徐匯兩個特定中心城區，這些區域相應的行政案件多，主要原因不在于社會治理效果不佳，而在于特定案件屬地管轄之故。

　　2.一審民事案件是指大民事范疇的案件還是純民事范疇的案件。如果是大民事范疇，則包括了民事、商事、知產、金融、海事等案件類型。而知產（除上海地區外）、金融、海事等案件類型通常實行集中管轄，也會出現前面提到的指標評價失真問題。此外，某些省市正在致力打造特定類型案件（如知識產權糾紛案件）的訴訟優選地，這些行政區域因司法效率高，保護強度大而吸引權利人優先選擇作為案件管轄地，這些選擇性管轄案件數量的增長某種意義上恰恰從一個側面印證了這些行政區域優良的法治化營商環境，如果將其作為分子計入，似乎與訴訟優選地建設目標相悖。如果是純民事范疇，則哪些案件屬于純民事范疇就需要進一步厘清。

　　3.一審民事、行政案件是指某一行政區域不同層級法院的一審案件還是指基層法院受理的一審案件。一般認為，如果萬人起訴率指標反映某一層級行政區域的社會治理成效，則應當涵蓋該行政區域不同層級法院受理的一審案件。以上海為例，如果反映全市的社會治理效果，萬人起訴率中的一審案件應當包括上海高院、中院和基層法院三級法院受理的一審案件；如果反映上海市松江區的社會治理效果，萬人起訴率中的一審案件應當僅指松江區法院受理的一審案件。但問題在于，上海高院、中院也會受理糾紛源于松江地區的一審案件，比如受理松江企業或自然人作為原告或被告的一審案件。因此，如果將高院、中院受理的一審案件排除在分子之外，并不能準確地反映某一區域的社會治理效果；但如果將高院、中院受理的一審案件納入分子之中，則需要結合當事人所在地因素更加精準地提煉案件數據。

　　二、分母設置問題

　　常住人口和在冊流動人口總數作為指標計算的分母，在分子相同的情況下，分母越大，則指標越低，一定程度上反映社會治理效果較好。目前，與分母相關的以下問題需要進一步明確：

　　1.企業法人等市場主體的數量是否作為分母的組成部分。常住人口通常指戶籍人口，在冊流動人口通常指已辦理登記證的外省市人口。由此可見，分母是以自然人為基礎予以計算。這是否意味著企業法人等市場主體的數量不作為分母的組成部分？如果不計入企業法人數量，那么市場經營活動中的社會治理成效又通過什么樣的指標予以反映？如果計入，那么又當如何調整目前分母的數據構成？

　　2.常住人口和在冊流動人口總數與該區域的糾紛案件數量是否存在必然的關聯度。理論上，特定區域人口產生的糾紛案件數量可以反映該地區社會治理效果，但經驗事實表明，這種關聯度越到底層強度越弱。以上海為例，上海市的常住人口和在冊流動人口基本可以推定在上海區域生活，其中產生的糾紛可以反映上海地區社會矛盾的激烈程度及社會治理效果；人口數據下沉至某一行政區縣，比如松江區，其常住人口和在冊流動人口未必可以完全推定在松江區域生活；人口數據進一步下沉至鄉鎮街道，比如佘山鎮，則常住人口和在冊流動人口基本可以推定不會完全在該鎮生活，其中產生的糾紛恐怕與該鎮常住人口和在冊流動人口總數不具有較強的關聯度。換言之，按現行計算公式，鄉鎮街道以及村居一級的萬人起訴率在反映該地區社會治理效果方面失真程度較高。

　　3.集體戶口所在地，高新技術園區、新城開發區等特定人口集聚地的人口數據如何評價。常住人口和在冊流動人口總數是萬人起訴率公式計算的分母，但分母數據除了單純人口數量之外，實質上還有人口質量的評價維度。舉例而言，上海松江大學城為全國建設規模排名十分靠前的大學園區，內含八所高等院校，集聚十余萬名大學生，在籍人口多、質量優，且學生戶口集中落戶于大學所對應的特定街道，從而形成該些街道社會治理的天然優勢。同理，高新技術園區、新城開發區等特定人口集聚地的人口質量都會形成所對應基層行政區域社會治理的天然優勢或天然劣勢。如果不考慮人口的結構成分，簡單地以人口數量為分母來進行基層行政區域社會治理成效的橫向比較，恐怕有失公允。

　　三、萬人起訴率指標考核的相關應用問題

　　經中國知網檢索，目前學術界尚未有研究萬人起訴率的理論成果。而實踐探索已經走在理論研究之前，全國多個省份均在宣傳萬人起訴率指標納入平安考核的積極成效。然而，與萬人起訴率指標考核相關的以下問題有必要跟蹤關注：

　　1.萬人起訴率考核分值的設定問題。地方平安建設考核對象為街道鄉鎮等基層行政組織，考核范圍廣、項目多，目前總分值為1000分。如果萬人起訴率在考核體系中的分值設定過低，比如10分，則對評價基層行政組織的社會治理成效影響不大，可能造成“考”與“不考”一個樣。但由于總分值固定，萬人起訴率究竟應當占有多大分值，以及如何在現行考核指標體系中騰出萬人起訴率指標的考核空間，值得進一步研究。同時，理論上，針對同一層級的基層行政組織，萬人起訴率指標在地方平安建設考核中的分值比重應當相同，因為同一層級的基層行政組織存在橫向比較的需要。以上海為例，如果松江區萬人起訴率分值設定為100分，而奉賢區萬人起訴率分值設定為50分，則由于分值占比不同，對于推動基層行政組織多元化解糾紛的動力不同，從而難以相對客觀地進行橫向比較。

　　2.萬人起訴率指標合理區間的確定問題。萬人起訴率指標納入地方平安建設考核，就具有“指揮棒”“風向標”的功能。但需要注意的是，不能要求萬人起訴率越低越好。因為根據現行計算公式，萬人起訴率的分母是人口數量，數值是基本固定的，難以修改和變通，而分子則是人民法院受理案件的數量，存在人為介入的問題。如果要求萬人起訴率越低越好，則在地方黨委剛性考核的壓力下，基層法院依法受理案件的職能可能會被考核對象所干擾，損害當事人訴權的正當行使。同時，有些糾紛類型通過訴訟解決，是制度性的剛性需求。例如，信用卡糾紛案件數量歷來居高不下，其中一個重要原因在于，根據財政部發布的《金融企業呆賬核銷管理辦法》，符合銀行卡透支款項呆賬認定及核銷的多數情形，均需要人民法院的裁判文書，一味將信用卡糾紛案件排斥在訴訟途徑之外，恐怕與現行金融監管規則不相吻合。因此，有必要結合地方社會治理實際和行業管理特點，確定一個萬人起訴率的合理區間。

　　3.指標應用與訴源治理有機銜接的問題。萬人起訴率為負向指標，數值越高，評價越低。將萬人起訴率納入地方平安建設工作考核，對于完善政府主導，多方參與的訴源治理格局具有積極意義。當然，萬人起訴率指標僅是一個指標，無法完全反映出訴訟根源之所在。訴訟是解決糾紛的一個主要途徑，案件是糾紛的一種表現形態，要多元化解糾紛，減少訴訟增量，前提是分析案件的成因，找準訴訟的根源，對此，作為全面掌握案件信息資源的人民法院，必須堅持數據賦能的理念，落實能動司法的要求，主動跨前一步，加強調查分析，為地方黨委決策，政府具體實施提供建議和參考。就當前而言，人民法院在通過推動指標考核激發基層行政組織減少訴訟增量行動自覺的同時，應有效對接基層行政組織有關制度層面、規則設置、操作辦法等方面的現實需求，協同打造一套有機銜接、協同發力、科技支撐的工作機制。

　　總之，萬人起訴率指標的應用某種程度上為發揮政府主導職能，匯集更多法治力量向引導和疏導端用力提供了重要抓手，但以萬人起訴率指標考核基層行政組織，目前在考核機制制度等具體設計和實際操作層面還需要繼續推進。因此，有必要全面客觀地分析指標的應用問題，進行可行性分析和論證，從而以問題為導向，健全機制體制，增強訴源治理的針對性和系統性，真正把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量。

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